環(huán)境管理核心制度解讀與操作實踐——排污許可
發(fā)布時間：2019-12-27 09:20:44
一、引言
本文重點解讀環(huán)境管理核心制度：“排污許可制”，并緊密圍繞如下8個企業(yè)特別關注的問題，給予解答：
1. “排污許可制度”為何而生，要解決什么問題？
2. “排污許可制度”如何實現(xiàn)改善“環(huán)境質量”的目標？
3. 為何排污許可制度成為中國環(huán)境管理的核心制度？
4. 排污權何時被賦予，能否被剝奪，何時被確權？
5. 排污許可制度是怎樣消減企業(yè) “排污權”的？
6. 保障重大活動對企業(yè)限停產是否有法規(guī)依據(jù)？
7. 排污許可證為企業(yè)運營期的“唯一/主要”執(zhí)法依據(jù)？
8. 申領排污許可證的注意事項有哪些？
二、排污許可制度深度解讀
1. “排污許可制度”建立的目的是什么？
控制“污染物排放”，改善“環(huán)境質量”！
點評：排污許可制的全名為“控制污染物排放許可制”，其關鍵詞在“控制”，而不是“許可”！
2. 排污許可制度是如何改善“環(huán)境質量”的？
通過許可證續(xù)證等變更手段，持續(xù)消減企業(yè)的“排污權”；
全過程全流程納入許可，包括：原輔材料的使用、工藝過程控制、設備與操作要求、污染物收集、
污染物治理、污染物排放、污染物監(jiān)控等等，全部納入許可內容。
點評：未來許可證將與區(qū)域環(huán)境質量實現(xiàn)動態(tài)聯(lián)動。
3. 環(huán)評與三同時制度為何無法從根本上改善環(huán)境質量？
環(huán)評與三同時制度的核心在于“建設項目”排污的“源頭控制”和“準入”；
沒有環(huán)境容量和環(huán)境質量差的情況下，僅是限制項目準入已無管控效果；
環(huán)評與三同時制度無法持續(xù)消減企業(yè)的排污權，消減排放量。
點評：環(huán)評與三同時制度和排污許可證制度合二為一可期。
4. 企業(yè)的排污權何時被賦予，能否被剝奪，何時被確權？
環(huán)評審批時企業(yè)同時被賦予了排污權（總量），除非審批有誤，否則不會收回。但該排污權僅是被
賦權還未被“確權”。
企業(yè)申領到《排污許可證》之后，排污權被“確權”，可依法排污。
點評：未被確權的排污權可否可以交易和轉讓??？是個問題。排污權相關探討見馬哥說《“依法排
污”應受到法律保護嗎？》
5. 排污許可制度是怎樣消減企業(yè)“排污權”的？
環(huán)境質量不達標的區(qū)域，首次核發(fā)不按照環(huán)評的許可量，而是“三不超”原則：不超國家績效核算量，
不超排污總量（環(huán)評審批量），不超最近三年最大一次監(jiān)測核算量。
每次許可證的續(xù)證與變更，都需要與主管部門再次“談判”，可被要求持續(xù)消減排放量（排污權）；
首次申領3年有效，之后每5年重新申領一次。
許可證可證載地方管理要求，管理要求會包括持續(xù)消減計劃，重污染天氣限產等要求。
點評：首次申領時務必重視，糧票不足，未來堪憂。
6. 環(huán)評與三同時為何針對“建設項目”，而排污許可為何針對“企業(yè)”？
自計劃經濟時代起，國家就實行建設項目審批、備案等管理制度，環(huán)評作為項目的準入控制因素，歷
來以“建設項目”為“評價對象”。
排污許可制度的目的是改善環(huán)境質量，如果僅是對“建設項目”進行許可，而不是算總賬，則無法消
減企業(yè)的排污權，故而許可證需要對“企業(yè)”進行許可。
點評：環(huán)評與三同時針對“建設項目”的許可或變更為針對“企業(yè)”的許可，并最終實現(xiàn)與許可制度
合二為一。（“建設項目環(huán)評制度”存在的問題請見：馬哥說《環(huán)評何去何從？——環(huán)評的困境與改革之
路探討》和《環(huán)評何去何從？——為環(huán)評改革諫言》） 。
7. 為何排污許可制度成為中國環(huán)境管理的核心制度？
可以達到“改善環(huán)境質量”的目標；
可以實現(xiàn)“全過程”控制的目標；
“簡化環(huán)評，強化事中事后監(jiān)管”的需求；
改善營商環(huán)境，證載全部環(huán)境管理要求，實現(xiàn)“一證化”管理；
企業(yè)運營期的“唯一/重要”執(zhí)法依據(jù)。
點評：排污許可，生死之地、存亡之道、不可不察也。
8. 排污許可將許可哪些內容？
逐漸實現(xiàn)全環(huán)境要素許可（目前法規(guī)層面尚未將固廢和噪聲納入）；
全過程許可（與排污相關的全部操作過程納入許可）。
點評：是否可逐漸實現(xiàn)全生命周期的許可（將關廠、土壤地下水防護河突發(fā)事件管理等納入）？
9. 固廢和噪聲是否要未納入許可？
目前法規(guī)要求尚未納入，但是《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》正在修訂，待
固體廢物和噪聲納入許可證，將真正實現(xiàn)環(huán)境要素層面排污許可的“一證式”管理。實操已將固廢噪聲納
入。
點評：固廢法的修改，可不僅僅是為了排污許可，新《危廢名錄》也有重大信息，屆時馬哥繼續(xù)胡說。
10. 以保障重大活動為由對企業(yè)進行限停產，是否有法規(guī)依據(jù)？
基于重大活動保障要求企業(yè)限停產并無法規(guī)依據(jù)，但是《排污許可管理條例》（草案征求意見稿）第
二十六條【環(huán)境管理要求確定】提出了相關要求。
點評：企業(yè)將來除了看“天氣”吃飯，還要看“社會活動”吃飯。建議企業(yè)在征求意見階段積極提出
合理訴求。
11. 即將出臺的《排污許可管理條例》，其目的和意義在于？
規(guī)范企業(yè)排污行為，控制污染物排放，改善生態(tài)環(huán)境質量；
實現(xiàn)專項立法，明確按證排污的法律地位，確定“一證式”管理模式，落實排污單位主體責任；
排污許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)督的管理。
點評：2020年是許可證的收官之年，但是專項立法卻遲遲未落地，究其原因，環(huán)保立法與“放管服”的
大政方針尚待融合。
12.《固定污染源排污許可分類管理名錄》尚未納入的行業(yè)，是否需要申領許可證？
管理名錄》正在修訂，將進一步細化明確分類、分級、分時序的管理要求；
對尚未實施排污許可管理的行業(yè)，將優(yōu)化細化排污許可分類管理。
點評：稍安勿躁，總有一款適合你。
13. 《固定污染源排污許可分類管理名錄》修訂的主要方向是？
與《建設項目分類管理名錄》相銜接，將企業(yè)的類型細化為如下三類：
第一類是對污染物產生量大、排放量大或者環(huán)境危害程度高的排污單位實行排污許可重點管理（類似
環(huán)評報告書項目）；
第二類是對污染物產生量較大、排放量較大或者環(huán)境危害程度較高的排污單位實行排污許可簡化管理
（類似環(huán)評報告表項目）；
第三類是對污染物產生量和排放量很小，依法不需要申請排污許可證的排污單位，實行登記管理（類
似環(huán)評登記表項目）。
點評：“建設項目”不等同于固定污染源“排污企業(yè)”，兩者的銜接恐非易事。
14. 排污許可制度需要與哪些制度銜接？
以排污許可制為核心和基礎，銜接和融合環(huán)評制度、環(huán)境執(zhí)法、總量控制、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、污
染源普查、環(huán)境保護稅等各項環(huán)境管理制度。
點評：管控需要抓住根本，盡快建立精簡高效統(tǒng)一的“固定污染源環(huán)境管理制度體系”。
15. 作為責任主體的企業(yè)，如何實現(xiàn)“自證守法”？
通過信息公開，接受公眾監(jiān)督，實現(xiàn)自證合法。公開內容包括：
排污許可執(zhí)行報告（需滿足許可證要求）
環(huán)保設施運營臺賬（需滿足技術規(guī)范要求）
污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)（需滿足許可證要求）
點評：企業(yè)的“自證守法”將常態(tài)化，環(huán)境信用體系即將建成。
16.全國排污許可證管理信息平臺的作用和價值是什么？
排污許可證的申請、核發(fā)、證后管理、自證守法、依證監(jiān)管執(zhí)法、信息公開和社會監(jiān)督等排污許可管理
全過程，均需要通過平臺實現(xiàn)；
該信息平臺將便于與其他固定污染源環(huán)境管理平臺的對接；
該平臺便于后續(xù)排污許可大數(shù)據(jù)管理運用，實現(xiàn)環(huán)境信息的智能化運用。
點評：即將實現(xiàn)“一個平臺、一張地圖、一套數(shù)據(jù)”的信息化管理。
17. 為何稱許可證為企業(yè)運營期的“唯一/主要”執(zhí)法依據(jù)？
《排污許可管理條例》（草案征求意見稿）第四條【基本定位】：排污許可證是排污單位在生產運營期接受
環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境主管部門實施監(jiān)管的主要法律文書.是“唯一”還是“主要”，目前頂層思路尚未完全確定。
許可制度實施之初強調“唯一”，但后來又強調“主要”。因為很多管控手段無法納入許可證，比如土壤地下維
護、突發(fā)環(huán)境事件管理（因為不可能許可向土壤地下水排污，也不可能許可發(fā)生突發(fā)事件）。
但是不管是唯一還是主要，許可證是證后監(jiān)管的重要依據(jù)。對于已許可的內容來說，應該是企業(yè)運營期“
唯一”的執(zhí)法依據(jù)。
依法排污應該受到法律保護，依證監(jiān)管是實現(xiàn)依法治國，強化排污者主體責任的重要保障。
點評：許可證的“保護盾”作用應該體現(xiàn)出來，依法排污應該受到法律保護！
18.許可證的證載內容與新實施的法規(guī)標準不符，應以哪個為準？
企業(yè)運營期應依據(jù)《排污許可證》依法排污，而不是最新的法規(guī)標準。但是，新的法規(guī)標準實施后，企
業(yè)需要依法申請許可證的變更。
按照《排污許可管理條例》（草案征求意見稿）第五十一條【變更情形】，發(fā)生如下變化時，排污單位
應申請變更排污許可證：（四）產生新的法律法規(guī)要求或現(xiàn)行法律法規(guī)要求發(fā)生變化的，自法律法規(guī)實施之
日后三十個工作日內；（五）新制修訂的國家和地方污染物排放標準實施前三十個工作日內。
因此，即便是新法規(guī)標準實施啦，在許可證變更之前，企業(yè)應該按照現(xiàn)有的許可證依法排污。
點評：一個制度受不受到“尊重”，不是看企業(yè)的態(tài)度，而是看主管機構的態(tài)度。環(huán)評幾乎被廢掉是因
為太看重文字游戲，而不是企業(yè)實操。許可證能不能成為“核心”制度，取決于是否可建立“依證監(jiān)管”的
執(zhí)法制度。
三、排污許可其它實操性問題
1. 哪些行業(yè)、何時需要申請排污許可證？
根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》。目前新版分類管理名錄尚在征求意見，未
發(fā)布實施。具體的企業(yè)名單，地方環(huán)境主管機構會提前公告。
2. 許可證的申領時段是？
現(xiàn)有排污單位應當在環(huán)保主管機構申領公告確定的時限申領。
新建項目的排污單位應當在投入生產或實際排污之前取得排污許可證。
——《上海市排污許可證管理實施細則》
3. 許可證的申領依據(jù)是什么？
許可證申領需要依據(jù)環(huán)評及其批復文件，特別是2015年新環(huán)保法實施之后的環(huán)評。
2015年之前審批的，由于審批時間較早，環(huán)評內容可能不夠細致，申領許可證時可以根據(jù)實施建設
情況（但構成重大變更的除外）。
4. 許可內容有哪些？
排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向等。
污染物種類、許可排放濃度、許可排放量。
法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他許可事項。
企業(yè)“已批且已建”的內容。
已批未建的內容如果納入許可證，則會出現(xiàn)“批建不符”的情況；
未批已建的內容如果納入許可證，則違反環(huán)評法等行政許可要求。
5. 企業(yè)的哪些建設內容可以納入排污許可？
企業(yè)“已批且已建”的內容。
已批未建的內容如果納入許可證，則會出現(xiàn)“批建不符”的情況；
未批已建的內容如果納入許可證，則違反環(huán)評法等行政許可要求。
6. 建設內容與環(huán)評內容如不符，能否納入許可？
若排污單位現(xiàn)狀與環(huán)評文件不符，且屬于重大變動情形的，則不得許可重大變動的部分；
不屬于重大變動情形的，排污單位應提交有資質的環(huán)評機構對變動情況編制環(huán)境影響分析報告，并根據(jù)
管理需要視情納入排污許可證進行管理。
——《上海市環(huán)境保護局關于開展2017年度排污許可證核發(fā)質量評估工作的通知》
（滬環(huán)?？俒2018]125號）要求
7. 申領排污許可證需要準備哪些資料？
排污許可證申請表；承諾書；排污口和監(jiān)測孔規(guī)范化設置的情況說明；建設項目環(huán)境影響評價文件及其批
復文件等材料；污染治理設施證明材料；排污單位污染治理設施“三同時”的運行、維護規(guī)程；污染物歷史排
放量及其計算過程和依據(jù)的說明；對于新建項目發(fā)生非重大變動的，提交 “環(huán)境影響分析報告”；城鎮(zhèn)污水集
中處理設施還應提供納污范圍、納污企業(yè)名單、管網布置、最終排放去向等材料；申請前信息公開情況說明；
滿足相關規(guī)范要求的自行監(jiān)測、臺賬記錄和信息公開方案；法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他材料。
8. 排污許可證在什么情況下需要變更？
以下內容發(fā)生變更，需在變更之日前20日內申請：排污單位名稱、注冊地址、法定代表人或者實際負責人
等正本中載明的基本信息；許可事項（排污口位置數(shù)量去向、污染物濃度、許可排放量等）；新改擴建環(huán)批復
或者備案后，產生實際排污行為之前；因污染物排放標準、總量控制要求等發(fā)生變化，環(huán)保部門通知排污單位
進行變更；政府相關文件或與其他企業(yè)達成協(xié)議，進行區(qū)域替代實現(xiàn)減量排放的，應在文件或協(xié)議規(guī)定時限內
提出變更申請；需要進行變更的其他情形。