創(chuàng)新以環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師為主的第三方咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式
發(fā)布時(shí)間：2020-05-11 08:04:27
作者:朱源,單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心)
“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系是環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作領(lǐng)域?qū)κ艑盟闹腥珪?huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的回應(yīng)，是落實(shí)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》的舉措
去年年底召開的全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作會(huì)上提出，新時(shí)期的環(huán)評(píng)與排污許可工作要以“區(qū)域環(huán)評(píng)—規(guī)劃環(huán)評(píng)—項(xiàng)目環(huán)評(píng)—排污許可—監(jiān)察執(zhí)法—督察問責(zé)”六位一體模式為基本管理框架。其中，區(qū)域環(huán)評(píng)形成“三線一單”，明確生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上限，并在此基礎(chǔ)上建立環(huán)境準(zhǔn)入清單，實(shí)行空間管控；規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提出要求；項(xiàng)目環(huán)評(píng)為環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)；排污許可對(duì)排放污染物的固定污染源進(jìn)行全過程管理；監(jiān)察執(zhí)法是兜底；督察問責(zé)督促環(huán)評(píng)與排污許可工作中的各主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”落實(shí)到位。
“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系既要堅(jiān)持環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作積累的好經(jīng)驗(yàn)、好制度和好做法，也要積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和地方實(shí)踐中的有益探索，謀劃好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的定位，使之內(nèi)部融合、外部銜接。對(duì)此，筆者建議可以從以下幾方面著手。
強(qiáng)化區(qū)域環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)外銜接
區(qū)域環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)是為了識(shí)別區(qū)域、空間、行業(yè)政策和規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，明確區(qū)域或行業(yè)的生態(tài)環(huán)境管控要求。與此同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域（行業(yè)）規(guī)劃中也有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，甚至單列相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。因此，在實(shí)踐中，強(qiáng)化區(qū)域或規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃本身的銜接就十分必要。
一是深化區(qū)域環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)與國(guó)土空間規(guī)劃和區(qū)域（行業(yè)）規(guī)劃的銜接。區(qū)域環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)，與國(guó)土空間規(guī)劃和區(qū)域（行業(yè)）規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)章節(jié)（或單列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃），在目標(biāo)和內(nèi)容上有很多一致之處，如果區(qū)域環(huán)評(píng)或規(guī)劃環(huán)評(píng)沒有很好地應(yīng)用到區(qū)域或行業(yè)規(guī)劃上，將失去價(jià)值。在這方面，一些地方開展了創(chuàng)新性的探索。比如，天津市試行產(chǎn)業(yè)園區(qū)區(qū)域整體性環(huán)境評(píng)價(jià)，只要在評(píng)價(jià)報(bào)告中列入的項(xiàng)目，就可以直接審批環(huán)評(píng)，這實(shí)際上是用園區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)替代園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的功能。
二是增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的決策屬性。規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要功能是在規(guī)劃層面解決重大項(xiàng)目或污染源的布局、規(guī)模、選址選線等問題，將決策關(guān)口前移，減輕項(xiàng)目環(huán)評(píng)承擔(dān)的決策負(fù)擔(dān)。但是，目前的規(guī)劃環(huán)評(píng)審查管理方式，其效力不及項(xiàng)目環(huán)評(píng)的行政審批，要發(fā)揮剛性約束，還需要體制機(jī)制創(chuàng)新。如果規(guī)劃環(huán)評(píng)能更好地發(fā)揮作用，則項(xiàng)目環(huán)評(píng)就能聚焦到污染治理設(shè)施有效性等具體問題上。
探索排污許可核心制度借鑒吸收環(huán)境影響評(píng)價(jià)功能
十九屆四中全會(huì)提出“健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”，以及“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”，強(qiáng)調(diào)了環(huán)評(píng)與排污許可制度的基礎(chǔ)性地位。在排污許可核心制度的構(gòu)建中，應(yīng)做好與相關(guān)制度的銜接，可考慮一定程度上融合環(huán)評(píng)的功能。
一是固定污染源在申請(qǐng)排污許可證時(shí)，可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)開展。固定污染源建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)來看可分為三類。第一類是少量存在較大生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)爭(zhēng)議大、公眾參與度高的固定污染源新改擴(kuò)建項(xiàng)目，在申請(qǐng)排污許可證前，還需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。第二類是部分建設(shè)項(xiàng)目在申請(qǐng)排污許可證時(shí)，為滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求，需要對(duì)特定環(huán)境因子的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，也就是在許可證申請(qǐng)中融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的功能。第三類是對(duì)大多數(shù)固定污染源建設(shè)項(xiàng)目，在符合相關(guān)要求和承諾達(dá)標(biāo)排放等條件下，可同步辦理環(huán)評(píng)審批和（或）申領(lǐng)排污許可證。這些項(xiàng)目在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的生態(tài)保護(hù)措施，在排污許可證中載明相關(guān)要求即可。
二是固定污染源排污許可管理名錄可借鑒環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理分類名錄的經(jīng)驗(yàn)。排污許可管理名錄主要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)分類目錄，對(duì)固定源覆蓋的全面性較好。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄，經(jīng)過幾十年的實(shí)踐和調(diào)整，更好地考慮到了不同類型、不同規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響程度。通過兩套目錄的相互借鑒和融合，最終變成一套名錄，可減輕企業(yè)管理負(fù)擔(dān)，明確生態(tài)環(huán)境部門的管理邊界。
完善生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目的全過程管理體系
以生態(tài)類影響為主的建設(shè)項(xiàng)目，一般在建設(shè)期的生態(tài)環(huán)境影響較為明顯，在運(yùn)行期存在長(zhǎng)期性、累積性和不確定性的生態(tài)環(huán)境影響。目前對(duì)生態(tài)類影響為主的建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)分別需做環(huán)境影響報(bào)告書（表）、環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和環(huán)境影響后評(píng)價(jià)文件，生態(tài)環(huán)境管理部門分別行使行政審批、監(jiān)督業(yè)主自行驗(yàn)收、受理備案等職權(quán)，其中，事中事后的監(jiān)督力度不及事前審批。
為強(qiáng)化全過程監(jiān)管，特別是針對(duì)生態(tài)影響類項(xiàng)目可能存在的長(zhǎng)期性、不確定性的生態(tài)影響，可考慮將不同階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行前后銜接，強(qiáng)化其延續(xù)性。后一期的評(píng)價(jià)文件要以前期文件為基礎(chǔ)，而中間的間隔期可根據(jù)項(xiàng)目類型和區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性而定。在評(píng)價(jià)文件的內(nèi)容上，需要預(yù)測(cè)就做預(yù)測(cè)，不需要預(yù)測(cè)就進(jìn)行現(xiàn)狀評(píng)價(jià)。總的來說，評(píng)價(jià)文件編制的主體是業(yè)主，管理部門主要是通過審查文件，明確項(xiàng)目的主要生態(tài)環(huán)境影響及應(yīng)采取的生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施、措施和相關(guān)要求。但是，延續(xù)性環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的編寫及其審查方式，與現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》不完全匹配，需要進(jìn)行法律修訂。
提升對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可的監(jiān)察執(zhí)法能力
建設(shè)項(xiàng)目或固定源在審批后，如果日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，則移交監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行執(zhí)法。當(dāng)然，監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍也需積極主動(dòng)執(zhí)法。但目前來看，監(jiān)察執(zhí)法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可管理的支撐仍有較大提升空間。
一是按照監(jiān)管對(duì)象的數(shù)量和類型匹配監(jiān)察執(zhí)法力量。全國(guó)每年幾十萬個(gè)新建項(xiàng)目、數(shù)百萬個(gè)固定污染源，要保證日常監(jiān)管對(duì)象全覆蓋、監(jiān)察執(zhí)法全兜底的目標(biāo)，還需配備相應(yīng)的監(jiān)察執(zhí)法和日常監(jiān)管技術(shù)力量。其中，市縣級(jí)的監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)，尤其是一些縣級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可審批管理僅1-2人，環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍僅數(shù)十人，難以滿足需要。
二是探索將地市級(jí)作為監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管的主體。地方生態(tài)環(huán)境部門垂直管理改革后，地市級(jí)將成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可監(jiān)察執(zhí)法和日常監(jiān)管的主體?！蛾P(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》提出，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法事項(xiàng)主要由市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)。但是，地市級(jí)能否作為監(jiān)察執(zhí)法和日常監(jiān)管的主體，還需進(jìn)一步明確。目前的“誰審批誰監(jiān)管”模式，可能出現(xiàn)屬地生態(tài)環(huán)境部門不敢管、不愿管的問題。要強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可工作的支撐，還需從制度設(shè)計(jì)上解決權(quán)責(zé)和能力統(tǒng)一的問題。
明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察覆蓋的對(duì)象
督察問責(zé)是保證“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系落地的重要一環(huán)。從對(duì)象來看，區(qū)域環(huán)評(píng)的責(zé)任主體是地方黨委和政府；規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任主體是政府相關(guān)部門；環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可的申請(qǐng)者分別是建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位和固定污染源法人，其審批責(zé)任主體是生態(tài)環(huán)境管理部門或行政審批部門；建設(shè)項(xiàng)目和固定污染源的監(jiān)察執(zhí)法主體是生態(tài)環(huán)境管理部門。這些督察對(duì)象涉及不同層次、不同類型的部門和單位，既包括管理者，也包括市場(chǎng)主體。因此，在督察中需正確識(shí)別責(zé)任主體、職權(quán)范圍，明晰責(zé)權(quán)、合理問責(zé)。
創(chuàng)新以環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師為主的第三方咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式
第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與了區(qū)域環(huán)評(píng)（“三線一單”）、規(guī)劃環(huán)評(píng)、環(huán)境影響報(bào)告書（表）、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告（表）、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、排污許可證申請(qǐng)材料、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等工作，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域的重要技術(shù)力量。其中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師屬于職業(yè)資格管理，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用管理，即對(duì)第三方監(jiān)管的范疇限于項(xiàng)目環(huán)評(píng)。然而，環(huán)境影響報(bào)告書（表）的責(zé)任主體是建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，如果出現(xiàn)環(huán)境影響報(bào)告書（表）造假等問題，應(yīng)首先處罰建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主。目前對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，雖然有法律法規(guī)依據(jù)，但也有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的自律應(yīng)留給行業(yè)和市場(chǎng)。
隨著“放管服”改革的深化，對(duì)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)更加重視市場(chǎng)化手段，特別是要用好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師這一國(guó)家職業(yè)資格管理，用環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師的質(zhì)量、水平和聲譽(yù)來帶動(dòng)第三方咨詢市場(chǎng)的有序發(fā)展，將監(jiān)管重心回歸到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師身上。此外，也可考慮將環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師的要求延伸到環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域的其他第三方咨詢工作中，以期發(fā)揮更加積極的作用。(作者:朱源,單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心)